В Украине многое делается неправильно, — черновицкий юрист о Конституции в Украине

20 лет назад в Украине приняли первую Конституцию современной независимой страны

Конституцию Украины за последние 20 лет пытались переписать несколько раз. Каждая власть хотела переформатировать ее под себя. Речь шла о перераспределении и расширение полномочий. Похожие процессы идут и сейчас. Почему так происходит в нашем государстве, как регулируются отношения между людьми и государством и когда завершатся эти процессы, мы пообщались с заслуженным юристом Украины, преподавателем конституционного права Украины Борисом Руснаком.

«В Украине много что делается неправильно»

— Конституцию Украины приняли в 1996 году и с того времени раз в несколько лет пытаются постоянно переписывать. Каждая власть пытается ее переписать. Она такая несовершенная, каждая власть пытается переписать ее под себя?

— И несовершенна, но не настолько, чтобы ее так часто менять. Вспомним 1996 год, когда ее приняли. Многие, в том числе я, утверждали, что она не лучшая в Европе. Любой нормативно-правовой акт можно должным образом оценить только тогда, когда начали применять. Когда начали применять Конституцию и тот, чьи там полномочия прописаны, почувствовал, что их недостаточно, то начались попытки ее изменить. Первым это хотел сделать Кучма, но это не удалось. Но во время завершения его полномочий и начала Ющенко Конституцию изменили. Она переформатировала форму правления с президентско-парламентской к парламентско-президентской.

Потом пришел Янукович, и через Конституционный Суд отыграл все обратно. Кроме того, «натянул» на себя слишком много полномочий. Что привело ко второй революции.

Но и действующий президент захотел внести изменения. Мне обидно, как преподавателю конституционного права Украины, которая разбирается в этой материи, что изменения, которые он хотел внести впервые, – назвал связанными с децентрализацией власти. На самом деле, изменения, которые он хотел провести через парламент, ничего с децентрализацией не имели. Наоборот, там выстраивалась президентская вертикаль – он перебирал на себя очень много полномочий. В частности, в сфере местного самоуправления. Но они не прошли.

К сожалению, в Украине многое делается неправильно. Уже два года продолжается так называемая АТО. Хотя все, начиная с президента, утверждают, что это война. А если так, то Конституция запрещает вносить в нее любые изменения. даже не во время войны, а в условиях военного положения.

«Поговорите с любым чиновником, он уверен, что начальник над нами. Не слуга, а начальник и к нему нужно тихонько стучать»

Меня смущает, что все изменения к Конституции с момента ее принятия) вносились с грубым нарушением процедуры. Наша Конституция считается жесткой (процедура внесения изменений жесткая). Их разделяют на мягкие и жесткие. Нужно принимать изменения на двух сессиях, иметь заключение Конституционного Суда. Окончательное решение должны принимать две трети депутатов (не менее 300 голосов). А как их приняли на самом деле? Постатейного обсуждения не было, изменений между чтениями было внесено. Если обычный закон предусматривает постатейное обсуждение, то разве Конституция менее важна? Можно и нужно вносить изменения, но обязательно нужно иметь положительный вывод Конституционного Суда. За два дня Порошенко внес, с депутатами как следует поработали, и те проголосовали. Это не имеет ничего общего с правовым и демократическим государством, которому Украина провозглашена в соответствии со статьей 1 Конституции.

Многие нормы в Конституции есть действительно несовершенными, есть пробелы, некоторые неурегулированные вопросы, и практика применения показала, что ее необходимо совершенствовать. Но те, кто берется за это (обычно глава государства и его администрация), хотят изменить нормы Конституции под свое правление.

Демократично принята Конституция, если это сделал один из органов, полномочия которого прописаны там? У нас это сделала Верховная Рада. Изменения должен принимать кто-то другой – так называемые учредительное собрание (это мировая практика). Сейчас ширится движение юристов, что изменения в Конституцию должен принимать не парламент, а необходимо созвать национальное учредительное собрание. Принять специальный закон о представителях этих сборов. Они должны принять или разработать изменения к Конституции и на этом их функция должна завершиться. И прописать в законе или Конституции, что участники этих собраний не имеют права определенный период баллотироваться в президенты или депутаты, становиться чиновниками. То есть занимать должности, предусмотренные Конституцией. Чтобы у них не было соблазна выписывать под себя какие-то нормы.

Конституция является общественным договором между обществом и властью. Как власть будет служить обществу. Как граждане будут сотрудничать и взаимодействовать с властью. Мне как законодателю печально, что последние годы с Конституцией так себя ведут.

«Мы осуществляем административно-территориальную реформу»

— Фактически в Украине идет процесс децентрализации. Но в Конституции этого не сказано никоим образом. Как регулируют эти процессы?

Статья 140 содержит дифеніцію, что такое местное самоуправление. «Местное самоуправление является правом территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины». То есть она предусматривает возможность объединиться в одну громаду жителей нескольких сел. Не предусмотрено объединяться жителям поселков или городов. Вопреки норме этой статьи (где нее изменений не внесли) принимается закон о добровольное объединение территориальных общин, который вопреки Конституции предусматривает объединение и поселков, и городов.

Мы фактически осуществляем административно-территориальную реформу, но молчим об этом, называя объединением общин. Возникает вопрос – что мы создаем? Сейчас в Конституции четко указано, что «систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села». Другого нет, то есть то, что сейчас делают – это антиконституционные образования.

 «Везде лозунги – необходимо беречь лес, а конкретное дерево рубят»

— Конституция имеет высшую юридическую силу в стране. Из ее норм вообще, по вашему мнению, не выполняют?

— Начну с самого начала. В первой статье сказано, что мы правовое государство. Но в правовом государстве нельзя принимать изменения в Конституцию с ее нарушениями. Иное, статья 3 «человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью». Когда-то меня учили – «нужно видеть дерево в лесу». Везде лозунги – необходимо беречь лес, а конкретное дерево рубят. То есть конкретное дерево никто не защищает, а защищают лес в целом. Пример Карпат наглядный. Далее, «права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод
человека является главной обязанностью государства».

— У нас все наоборот…

— Не выполняют базовых вещей. А это общие принципы конституционного строя. В первом разделе важные статьи.

Многие люди задают вопрос – нужно ли вносить изменения в Конституцию? Может нужно сделать так, чтобы ее выполняли? Нужны параллельно два процесса. Нужно поднимать правовую культуру и сознание прежде всего чиновников. Чтобы они это поняли и выполняли. Что не мы для них, а они для нас. Они наши слуги, а не мы их подданные. Государство этого не понимает. Поговорите с любым чиновником, он уверен, что начальник над нами. Не слуга, а начальник и к нему нужно тихонько стучать. Разве не сталкивались с таким? Сам работал во власти много лет и знаю это. Если вносить изменения, то нужно смотреть на базовые вещи. Или прописать механизмы ответственности, если их игнорируют. Потому что изменения преимущественно вносят в разделы, которые перераспределяют полномочия.

«Такая чехарда, как у нас, есть только в неразвитых странах мира»

Часто ли в действительно демократических странах меняют Конституцию? Как свидетельствует мировая практика?

— Первой Конституцией, которая принята и работает, считают Конституцию США. Ее приняли более 200 лет назад, и она до сих пор действует. В нее вносились поправки, но ни новой редакции, ни существенных изменений. Слышал мнение исследователей, что она не является совершенной и ее не нужно менять. Но для американцев важнее стабильность Конституции. Пусть лучше она будет несовершенной, ибо зацепив однажды, будет соблазн менять ее снова.

Хотя когда говорим о Пилипа Орлика и его Конституция, то она была написана раньше, чем США, но беда в том, что она не работала. Ее написали и приняли в екзині. Она теоретически неплохая, но не имела практического применения.

Есть страны, которые чаще изменяют, или реже. Но такая чехарда, как у нас, есть только в неразвитых странах мира. В странах развитой демократии не дергают так часто.